POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA: OS INTERESSES DA INDÚSTRIA AVANÇAM, MAS O DESENVOLVIMENTO NACIONAL FICA PARA TRÁS

POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA: OS INTERESSES DA INDÚSTRIA AVANÇAM, MAS O DESENVOLVIMENTO NACIONAL FICA PARA TRÁS

Por Celso Ricardo Ferreira – Consultor em Gestão Estratégica em Agronegócio

O Brasil construiu uma das maiores estruturas produtivas agropecuárias do mundo, conquistou relevância no abastecimento internacional de alimentos e consolidou sua participação entre os principais exportadores de commodities agrícolas. Entretanto, essa extraordinária capacidade produtiva não foi acompanhada, na mesma proporção, pelo desenvolvimento de uma política comercial externa capaz de transformar o potencial econômico nacional em maior influência internacional, industrialização, agregação de valor e prosperidade para os produtores rurais. A principal deficiência não está na capacidade de produzir ou competir, mas na ausência de uma gestão governamental suficientemente integrada, independente e comprometida com uma estratégia nacional de desenvolvimento comercial de longo prazo, capaz de estabelecer prioridades que ultrapassem os interesses imediatos dos grandes grupos empresariais.

A política comercial externa brasileira apresenta uma contradição estrutural que precisa ser enfrentada com maior profundidade. Embora o país disponha de ministérios, agências de promoção comercial, adidos agrícolas, representações diplomáticas e instrumentos de negociação internacional, a definição das prioridades comerciais permanece fortemente influenciada pelas demandas de setores industriais e exportadores com maior capacidade de articulação econômica e institucional. Grandes indústrias nacionais e multinacionais instaladas no Brasil possuem recursos financeiros, estruturas comerciais, acesso aos mercados internacionais e capacidade de representação que lhes permitem participar intensamente da construção das agendas de exportação. O problema surge quando essa influência não encontra contrapartida em uma estratégia governamental suficientemente abrangente para assegurar que os interesses de toda a cadeia produtiva, especialmente dos produtores rurais, sejam contemplados com a mesma importância.

Na avaliação aqui apresentada, a política comercial brasileira tornou-se excessivamente dependente das prioridades estabelecidas pelos grandes agentes industriais, enquanto o Estado demonstra dificuldades para exercer um protagonismo estratégico que deveria ser exclusivamente orientado pelo interesse econômico nacional. Não se trata de negar a importância das indústrias, cuja participação é indispensável à transformação, comercialização e exportação dos produtos agropecuários, mas de reconhecer que suas necessidades empresariais não podem substituir as responsabilidades do governo na definição das políticas públicas de comércio exterior. Quando as demandas de grupos industriais passam a exercer influência desproporcional sobre as decisões comerciais, existe o risco de transformar a política externa em instrumento de atendimento de interesses setoriais, em vez de utilizá-la como mecanismo de desenvolvimento econômico nacional.

Essa deficiência de governança torna-se particularmente preocupante porque a política comercial externa não pode funcionar apenas como resposta às necessidades de exportação das empresas que já possuem capacidade de acessar compradores internacionais. Sua finalidade deve incluir a identificação permanente de novos mercados, o desenvolvimento de produtos com maior valor agregado, a redução da dependência de compradores concentrados, a defesa da reciprocidade comercial e a criação de condições para que produtores, cooperativas, pequenas e médias agroindústrias também possam participar dos benefícios econômicos do comércio internacional. Quando o Estado se limita a acompanhar as demandas dos segmentos mais organizados economicamente, deixa de exercer plenamente sua função de planejador, coordenador e promotor do desenvolvimento.

A divulgação governamental de aberturas de mercados representa outro aspecto dessa fragilidade. Autorizações sanitárias, acordos diplomáticos e protocolos comerciais são instrumentos importantes, mas não constituem, isoladamente, resultados econômicos efetivos. Uma abertura de mercado somente poderá ser considerada uma conquista comercial concreta quando resultar em operações de exportação, contratos, volumes comercializados, receitas e oportunidades sustentáveis para a economia brasileira. A utilização de números acumulados de mercados abertos como demonstração de eficiência governamental, sem acompanhamento transparente dos resultados efetivamente alcançados, cria uma distância entre a comunicação política e a realidade econômica. O desempenho de uma política comercial precisa ser medido pela riqueza adicional que gera, pela diversificação que proporciona e pela capacidade de fortalecer financeiramente os agentes produtivos nacionais.

Nos Estados Unidos, a política comercial agrícola dispõe de instrumentos permanentes que demonstram a importância de uma atuação governamental organizada. O Departamento de Agricultura norte-americano, por intermédio do Foreign Agricultural Service, desenvolve programas de promoção internacional, inteligência comercial, financiamento e expansão de mercados, incluindo mecanismos como o Market Access Program e o Foreign Market Development Program. Esses instrumentos permitem que o governo participe ativamente da construção de oportunidades comerciais, em articulação com entidades produtivas e organizações empresariais. Embora os interesses privados também exerçam influência sobre as políticas norte-americanas, existe uma estrutura institucional destinada a desenvolver mercados e defender interesses comerciais mediante programas contínuos, com objetivos e instrumentos definidos.

A Austrália oferece outro exemplo importante de organização estratégica. O país desenvolveu mecanismos de diversificação comercial, promoção internacional, valorização de atributos de qualidade e diferenciação de produtos, procurando ampliar o retorno econômico de sua produção agropecuária. Na cadeia da carne bovina, particularmente, iniciativas de classificação, rastreabilidade, qualidade e posicionamento comercial contribuíram para a construção de uma oferta diferenciada em mercados internacionais. A articulação entre governo, produtores, indústria e instituições de pesquisa demonstra que a competitividade não depende exclusivamente de escala produtiva, mas também da capacidade de organizar a cadeia econômica e transformar características dos produtos em valor comercial.

A comparação evidencia uma deficiência brasileira que não pode ser atribuída simplesmente à inexistência de instituições. O Brasil possui instrumentos de comércio exterior, mas precisa fortalecer a coordenação entre eles e estabelecer uma política nacional permanente, com objetivos econômicos que não sejam determinados prioritariamente pelas necessidades comerciais dos segmentos empresariais mais influentes. A diferença essencial está na capacidade de transformar a atuação internacional em uma estratégia de desenvolvimento de toda a economia produtiva, evitando que a abertura de mercados seja tratada como finalidade suficiente da política governamental. O Estado precisa definir o projeto econômico nacional e coordenar os agentes privados para sua execução, em vez de permitir que a intensidade da influência empresarial determine quais interesses recebem maior atenção.

A relação comercial com a China demonstra a importância dessa mudança. O país asiático representa um mercado fundamental para as exportações agropecuárias brasileiras, mas a concentração comercial também produz vulnerabilidades que precisam ser administradas estrategicamente. A relevância de um comprador não pode transformar-se em limitação permanente à autonomia brasileira para negociar preços, condições comerciais, reciprocidade e alternativas de mercado. O Brasil precisa manter relações construtivas com a China, os Estados Unidos, a União Europeia e outros parceiros, preservando sua liberdade de negociação e evitando que os interesses comerciais de empresas dependentes de determinados destinos se confundam automaticamente com os interesses estratégicos da economia nacional.

A dependência de grandes compradores também pode fortalecer a influência dos grupos industriais que concentram operações de exportação, especialmente quando esses agentes possuem maior capacidade de acesso às informações comerciais, de negociação internacional e de articulação institucional. Nessas condições, os produtores rurais podem permanecer em posição economicamente vulnerável, sujeitos à concentração de compradores, às oscilações de preços e às condições comerciais estabelecidas ao longo da cadeia produtiva. A ampliação das exportações nacionais não garante, por si só, maior rentabilidade dentro da porteira, porque os benefícios econômicos dependem das estruturas de mercado, do poder de negociação e da distribuição do valor gerado entre os diferentes agentes.

A fragilidade dessa estrutura contribui para uma postura brasileira que, em determinadas negociações internacionais, pode ser interpretada como excessivamente cautelosa, omissa ou subserviente diante das exigências de grandes mercados compradores. O receio de comprometer operações comerciais relevantes pode reduzir o espaço político para negociações mais firmes, particularmente quando existem interesses industriais expressivos associados à preservação dessas relações. O Brasil precisa substituir essa vulnerabilidade por uma estratégia baseada em diversificação comercial, inteligência econômica, capacidade de negociação e instrumentos legítimos de defesa dos interesses nacionais. A soberania comercial não significa confrontar parceiros internacionais, mas possuir alternativas suficientes para negociar sem depender excessivamente das decisões de poucos compradores.

Outro problema estrutural está na permanência de um modelo exportador fortemente associado à comercialização de commodities, enquanto parcelas importantes da transformação industrial e da agregação de valor acontecem em outras economias. A exportação de matérias-primas constitui uma atividade legítima e economicamente relevante, mas o Brasil não pode limitar sua estratégia internacional à ampliação desses volumes. Quando produtos agropecuários brasileiros são utilizados como insumos para processos industriais realizados no exterior, parte das oportunidades de transformação, diferenciação, desenvolvimento tecnológico e comercialização de produtos finais permanece fora do território nacional. A construção de uma economia mais sofisticada exige políticas que estimulem a industrialização competitiva, a criação de marcas, a certificação de qualidade e a ampliação da presença brasileira em segmentos de maior valor.

Essa transformação depende de uma mudança profunda na relação entre política interna e política externa. Não existe estratégia internacional capaz de produzir resultados econômicos superiores quando o ambiente doméstico apresenta deficiências de infraestrutura, armazenagem, logística, financiamento, tributação, inovação e organização das cadeias produtivas. O Brasil precisa desenvolver condições para que produtores rurais, cooperativas e agroindústrias possam participar de projetos de industrialização e comercialização internacional, reduzindo a concentração de oportunidades econômicas e ampliando a capacidade nacional de apropriação do valor gerado pela produção. Uma política externa eficiente começa com uma política econômica interna capaz de preparar o país para competir em segmentos mais sofisticados do comércio mundial.

Torna-se indispensável, portanto, a construção de uma Política Nacional Permanente de Diversificação Comercial, articulada com uma estrutura de Inteligência Econômica de Mercado, responsável por identificar oportunidades internacionais, acompanhar mudanças de consumo, avaliar riscos geopolíticos, negociar condições de acesso, desenvolver novos destinos comerciais e mensurar os resultados econômicos efetivos das operações. Essa política precisa estabelecer metas verificáveis de diversificação, exportações com maior valor agregado, participação de novos agentes econômicos e redução de vulnerabilidades comerciais, garantindo continuidade administrativa independentemente das mudanças de governo.

A governança dessa estrutura deverá assegurar participação equilibrada de produtores rurais, cooperativas, indústrias, exportadores, instituições de pesquisa e representantes governamentais, com critérios transparentes de definição das prioridades comerciais. As grandes indústrias nacionais e multinacionais devem continuar participando das decisões relacionadas ao comércio internacional, mas sua capacidade econômica e institucional não pode lhes conferir influência desproporcional sobre a definição do interesse público. O Estado precisa assumir a responsabilidade de coordenar essas relações, estabelecer objetivos nacionais e avaliar se os benefícios econômicos das negociações internacionais estão efetivamente alcançando toda a cadeia produtiva.

A política comercial brasileira não pode continuar sendo avaliada predominantemente pela quantidade de produtos exportados, pelo faturamento das grandes empresas ou pelo número de autorizações diplomáticas anunciadas. Seu desempenho precisa considerar a capacidade de gerar riqueza nacional, fortalecer a indústria brasileira, ampliar oportunidades comerciais, desenvolver mercados alternativos e assegurar condições de rentabilidade sustentável para os produtores rurais. A eficiência financeira da produção primária deve integrar os objetivos estratégicos da política comercial, porque o crescimento das exportações perde parte de seu significado econômico quando não contribui adequadamente para a sustentabilidade daqueles que originam a produção.

O Brasil precisa compreender que a dimensão de seu agronegócio exige uma política externa proporcional à sua importância econômica mundial. A atuação governamental não pode ficar condicionada às demandas comerciais imediatas dos grandes grupos industriais, sejam eles nacionais ou multinacionais, tampouco pode restringir-se à diplomacia de abertura de mercados e à celebração de recordes de exportação. É necessário construir uma estratégia de Estado que articule produção, industrialização, inteligência comercial, negociação internacional, diversificação de compradores e distribuição mais equilibrada dos benefícios econômicos.

A grande transformação necessária está na recuperação do protagonismo governamental sobre a definição das prioridades comerciais do país. A política externa precisa ser orientada por um projeto nacional de desenvolvimento, e não predominantemente pelas necessidades dos agentes econômicos com maior capacidade de influência. Enquanto o Brasil não superar essa deficiência de gestão, continuará correndo o risco de ampliar exportações, fortalecer grandes estruturas industriais e abastecer mercados internacionais sem transformar proporcionalmente sua capacidade produtiva em prosperidade para os produtores rurais e desenvolvimento econômico nacional. O Brasil não precisa apenas vender mais para o mundo; precisa construir uma política comercial que permita ao país produzir, transformar, negociar e reter uma parcela maior da riqueza que gera. Uma potência agropecuária dessa dimensão não pode aceitar que sua grandeza produtiva seja acompanhada por uma estratégia comercial inferior ao seu potencial econômico.